Deze blog is een reactie op de oproep van Ron Roozendaal om mee te denken in de uitdaging waar wij allemaal voor staan. Het is een reactie die met name binnen het thema ´Digitale Overheid´ valt, maar zeker ook de ´Digitale Samenleving´ raakt. Het is een professioneel perspectief van de Chief Data Officer van het ministerie van justitie en Veiligheid.
Kopiëren
We hebben binnen de overheid een probleem dat wordt gekenmerkt door een wanstaltige kopieerdrang, een bias t.a.v. logistieke oplossingen voor digitale uitdagingen. En in het merendeel van die kopieën zijn gegevens van burgers en bedrijven betrokken waarbij herstel- en correctieprocessen vaak niet worden erkend met alle gevolgen van dien voor burger en bedrijf. Al die kopieën hebben we helaas niet transparant (publiekelijk) inzichtelijk, we voeren geen administratie van deze gegevensstromen.
Daar komt bij dat de gegevens vanuit een applicatie/service context worden gehaald en worden hergebruikt in een andere context. Is die contextwijziging wel erkend, bekend en zijn de correcte transformaties uitgevoerd? Is de betekenis van het gegeven waarmee het ooit is verwerkt wel hetzelfde als de betekenis die de vrager veronderstelt? Tel daar eens bij op de vele datascience- en dataplatform omgevingen die gegevens verzamelen, integreren, verhaspelen en weer ter beschikking stellen; gaat dat wel goed als die betekenis zo ambigue is?
Het wanstaltig kopiëren is natuurlijk niet de oorzaak, het is een gevolg. Een gevolg van de wijze waarop wij digitaliseren binnen de Overheid. Ik zou nu Conway's Law kunnen citeren en zeggen dat dat eigenlijk ook geen oorzaak is, maar een gevolg. Namelijk een gevolg van de wijze waarop we de Overheid hebben georganiseerd, maar die laat ik voor nu even...
Silo's
Automatisering van de Overheid heeft geleid tot vele vele vele silo's van gegevens. Gegevens die worden gezien als een bijproduct van de applicatie/service waar de interactie en functionaliteit leidend is. Elke silo heeft vaak een opportune niet ge-expliciteerde typering/definitie van haar gegevens in de context van wat die applicatie of service moet doen. Het kopen van applicaties heeft daar bepaald geen positieve bijdrage aan geleverd.
Als we dus willen doen aan hergebruik in operationele context of sturing, effectmetingen, beleid beïnvloedende analyses of verantwoording, wat vaak over applicaties, processen, organisaties, ministeries en soms zelfs landen heen gaat, hebben we geen keus dan te kopiëren, ze uit de silo's te halen en te verfrummelen tot 'iets' wat mogelijk een antwoord geeft op de gestelde vraag of hypothese. Maar nog (veel) belangrijker dan sturing, effectmeting en verantwoording is de uitdaging waar wij voor staan als we op waarden willen werken; armoede, wonen, veiligheid, bescherming, klimaat, gezondheid etc.. In deze blogpost heb ik geprobeerd dat toe te lichten vanuit mijn verantwoordelijkheid als Chief Data Officer. Want alle genoemde waarden prikken dwars door de Overheid en de samenleving heen als het om gegevens gaat. Aangezien die gegevens gevangen zitten in de silo van een applicatie/service, moeten we ons verlagen tot kopiëren, kopiëren en nog eens kopiëren met alle risico's en ellende van dien.
Maar er zijn meer problemen als gevolg van die silo's. Als nu 10.000 mensen een recht op inzage (art 15 AVG) deden bij een willekeurige grote uitvoeringsorganisatie is dat het equivalent van een ddos-aanval. Vertaal dat ook even naar de dienstverleningsproblematiek; wij moeten de burger als mens willen zien, niet als belastingbetaler, student, patiënt, slachtoffer, gedetineerde, schuldenaar, vluchteling etc.. De burger centraal betekent wat mij betreft dat de burger bij de Overheid aanklopt en hij of zij wordt gezien in zijn integraliteit en hij dus ook ZIJN gegevens kan zien en corrigeren, ongeacht waar die gegevens ooit zijn verwerkt (!). Met de silo's die we hebben is dat onmogelijk.
We gaan nog even verder....
Zitten in al die kopieën attributen die niet ok zijn? Denk bv. aan herkomst of dubbele nationaliteit. Dat nu achterhalen is een massief, langdurig en unieke (niet herhaalbare) exercitie, dat moeten we toch simpel willen en kunnen beantwoorden? Maar denk ook aan de continuïteitsproblematiek. De impact op een wets- of beleidswijziging op al die silo's en kopieën is vaak niet te overzien (piep-systeem). Sterker nog; ik durf de niet-gestaafde hypothese wel aan dat de 'kopieer-en verfrummel' omgevingen binnen de overheid groter zijn (in kosten en menskracht) dan de omgevingen die moeten zorgen voor de ondersteuning van de kernprocessen.
Maar genoeg zout in de wonde...
Now what?
Ik stel voor dat we grote(re) bestuurlijke attentie en daadkracht gaan zetten op drie belangrijke ontwikkelingen, laten we het de deltawerken van de Rijksbrede digitalisering noemen:
1. Wendbare wetsuitvoering
De kamerbrief 'hoofdlijnen beleid voor digitalisering' geeft op pagina 10 bij 'Een sterke rechtstaat' al een hele duidelijke richting waar ik het hardgrondig mee eens ben:
Naast de toekomstbestendigheid van de juridische kaders is het voor de democratische controle en controle door de rechter van belang dat wetgeving op een goede manier te vertalen is naar digitale code en regels in de uitvoering en andersom.
Zorg ervoor dat alle gegevens en regels die we digitaal gebruiken herleidbaar zijn naar wet- en beleid en waar we dat niet kunnen, mist er OF beleid OF we verwerken iets wat niet moet. Maak deze herleidbaarheid expliciet en stel de kennis als open data ter beschikking (transparant dus, ook een belangrijk onderdeel van de kamerbrief). Kunnen we dit? Ja, dat kunnen we; ik verwijs hierbij naar Wendbaar wetgeven van Mariette Lokin en Wetsanalyse van Ausems, Bullens, Lokin. Maar ik weet dat er binnen de Overheid vele organisaties en kennisexperts bezig zijn met dezelfde concerns en andere methodieken gebruiken (bv. gebruik van Knowledge graphs en LinkedData, maar zeker ook Calculemus-FLINT van Robert van Doesburg), allemaal prima.
Dit goed doorvoeren, geen concessies doen, betekent bovendien een upstream aanpak van de problemen met de kwaliteit van data, meer by design, bij de bron, direct goed krijgen. Dit i.t.t. de vaak gerealiseerde downstream aanpak van de kwaliteit van data; de data is niet goed en we gaan proberen deze benedenstrooms te corrigeren (terwijl de bron fout blijft).
Vaak wordt gezegd dat we taal moeten harmoniseren of standaardiseren, nee, dat is niet zo. We hebben onze taal, verwoord in wet- en beleid met al haar nuances en interpretaties. Het is zaak dat we de data (wat altijd een reflectie MOET zijn van wet- en/of beleid) expliciet herleidbaar krijgen naar wet- en beleid.
Punt is; we kunnen dit, maar we moeten daarbij wel enorm gaan investeren in opleidingen en mensen, het vakmanschap moet weer in het licht worden gezet. En dan doel ik o.a. op kennis-, informatie, data- en regelmodellering. Een vak wat we enorm hebben veronachtzaamd. Een vak wat verloren is gegaan in de tragiek van het technologisch fetisjisme.
Ook organisatorisch moeten we een moeilijke stap maken, multidisciplinaire teams zijn cruciaal; de wetschrijver, beleidsmedewerker, domeinexperts, kennismodelleur, informatieanalist en engineer moeten intensief samenwerken en vroegtijdig feedback geven. En ja, met een overheid waar beleid en uitvoering zijn gescheiden is dit enorm moeilijk. Misschien is dit nog wel de grootste uitdaging, nu loopt feedback van de uitvoering vaak over de rug van de burger, dat wil helemaal niemand.
En voor de duidelijkheid; een uitvoeringstoets is niet wat ik bedoel. Nee, gedurende realisatie een constante en dus georganiseerde feedback tussen alle genoemde rollen waarbij - als we dit doorvoeren - uitvoeringstoetsen of wijzigingen op wet- en beleid vele malen eenvoudiger en realistischer te realiseren zijn.
En voor de duidelijkheid; dit gaat een enorme impact hebben op de wijze waarop we IV doen...
Zoals gezegd, we moeten af van de applicatie/service/technologie gecentreerde architectuur waar data en regels zitten opgesloten in de context van een silo en we ons dus wezenloos moeten kopiëren, met alle genoemde gevolgen van dien. We moeten data en regels gaan scheiden van processen, ofwel; we moeten de definitie van gegevens scheiden van het gebruik van gegevens - de scheiding van KNOW en FLOW.
Gegevens zoveel mogelijk laten staan daar waar het gecreëerd wordt (en er verantwoordelijkheid voor is). Populair geformuleerd; we gaan van ontsluiten naar aansluiten. Dat betekent dus dat we naar een kenniscentrische (populair ook wel datacentrische) architectuur moeten. En nee, dat betekent niet dat we data centraal verzamelen, sterker nog de toekomst is federatie, idealiter zelfs tot en met de burger zelf die haar eigen data in zijn eigen kluis/wallet heeft. Echter, dit kan alleen als er een 'taal' wordt gesproken tussen de vele federatieve datasets die met elkaar kunnen 'praten'. En die taal hebben we; zie (1), de wet- en het beleid.
Voor architecten onder ons; dus een federatieve verwerking/opslag, maar een centrale regie/governance op metadata.
Wat ik hier eigenlijk bedoel en waar bijvoorbeeld de Data Governance Act ook op hamert, is dat we in stapjes moeten gaan naar een interoperabiliteitsraamwerk tussen overheden en ook private partijen waarbinnen gegevens makkelijk, transparant, herleidbaar en rechtmatig (by default) kunnen worden gebruikt. Dat laatste wil ik graag benadrukken; elke gegevensvraag van wie dan ook moet by design binnen wettelijke kaders vallen. Maar er zijn ook grijstinten, dilemma's waar waarden en grondrechten gewogen moeten worden. Dan is het belangrijk dat processen goed zijn doorlopen (denk bijvoorbeeld aan een ethische commissie waar universiteiten en NGO's zitting hebben), afwegingen transparant zijn geformuleerd en - mits mogelijk - publiekelijk zijn gedeeld.
En voor de duidelijkheid; dit gaat een enorme impact hebben op de wijze waarop we IV doen...
De burger in regie op haar gegevens, zullen we dit nu echt gaan doen? Dat betekent dat de burger niet alleen inzage krijgt in haar gegevens en met wie en waarom haar gegevens worden gedeeld, maar deze ook kan corrigeren (met inachtneming van wettelijke randvoorwaarden) en kan delen met bijvoorbeeld private partijen. In dit verlengde zit natuurlijk ook dat besluiten van de Overheid jegens een burger altijd vergezeld gaan van een toelichting t.a.v. de gegevens die zijn gebruikt en de regels (algoritmen) die zijn toegepast. En ook hier natuurlijk enorme uitdagingen (denk bijvoorbeeld aan inclusie van burgers die minder digitaal geletterd zijn), maar hebben we keus?
En voor de duidelijkheid; dit gaat een enorme impact hebben op de wijze waarop we IV doen...
Een organisatorische vaardigheid, het begint bij de vakmensen
Alles wat ik hier zeg is niet nieuw. We hebben binnen en buiten de Overheid heel veel mensen die weten hoe dit gerealiseerd kan worden. Daarmee wil ik niet impliceren dat het eenvoudig zou zijn, nee bepaald niet, het is vreselijk ingewikkeld en het gaat ook echt wel even duren. Maar dit is geen zero-sum benadering, elk stapje wat gemaakt wordt is vooruitgang, maar consistentie is nodig is randvoorwaardelijk!
De tijd van bottom-up, experimentjes en leuke innovatieve pilots zijn voorbij. Wat hier ontwikkeld moet worden is een organisatorische vaardigheid1, dat koop je niet in, dat huur je niet in en daar maak je geen programma van. Dat moet je zelf met bloed, zweet, tranen en heel veel vertrouwen realiseren. En dit laatste is vooral een oproep aan de bestuurders; we hebben heel dringend jullie vertrouwen, daadkracht en rechte rug nodig!!
Laten we eens beginnen met twee dingen:
- Een kenniscentrum te maken, de schaarse expertise gaan bundelen, waar mensen kunnen worden opgeleid, maar ook vakkennis kunnen verkrijgen en advies kunnen vragen. Bij voorkeur i.s.m. universiteiten en HBO instellingen. Want één ding is kristalhelder; we hebben mensen nodig, veel mensen en ook vooral jonge mensen.
- DOEN, daarvan leren, het delen en continue verbeteren. Als er ergens een nieuw stuk wetgeving/beleid gerealiseerd moet worden of een bestaand systeem moet vernieuwd worden, begin dan eens niet met een aanbesteding of met een keuze voor hippe technologie. Nee, begin eens met heel goed specificeren, pak Wetsanalyse erbij en begin met een precieze, digitaliseerbare, herleidbare en door domeinexperts gevalideerde specificatie. Je zal verrast zijn wat er allemaal aan ambiguïteit naar boven komt wat vroegtijdig getackeld kan worden (i.p.v. gedurende realisatie of zelfs na in-productiename).
De gedeelde noemer in alles wat je kan doen om te starten is altijd het digitaal vakmanschap en samenwerking. Ook daar geeft de kamerbrief aandacht aan, leve het vakmanschap! Maar boter bij de vis; hijs onze vakmensen weer terug op het schild, ga vertrouwen (!) en ga maximaal ondersteunen.
Voor diegenen die meer willen horen/zien van bovenstaand verhaal, hier een link naar een webinar waar ik bovenstaande probeer toe te lichten.
1A firm’s ability to perform repeatedly a productive task which relates [..] to a firm’s capacity for creating value [..] Most organizational capabilities require integrating the specialist knowledge bases of a number of individuals.- Bron: Organization Science, Vol.7, No. 4, July-August 1996
Comments